Dicionário da Educação Profissional em Saúde

Sistema Único de Saúde

Lígia Bahia

A expressão ‘Sistema Único de Saúde’ (SUS) alude em termos conceituais ao formato e aos processos jurídico-institucionais e administrativos compatíveis com a universalização do direito à saúde e em termos pragmáticos à rede de instituições – serviços e ações – responsável pela garantia do acesso aos cuidados e atenção à saúde. Os termos que compõem a expressão ‘SUS’, espelham positivamente críticas à organização pretérita da assistência médico-hospitalar brasileira. ‘Sistema’, entendido como o conjunto de ações e instituições, que de forma ordenada e articulada contribuem para uma finalidade comum, qual seja, a perspectiva de ruptura com os esquemas assistenciais direcionados a segmentos populacionais específicos, quer recortados segundo critérios socioeconômicos, quer definidos a partir de fundamentos nosológicos. ‘Único’ referido à unificação de dois sistemas: o previdenciário e o do Ministério da Saúde e secretarias estaduais e municipais de saúde, consubstanciada na incorporação do Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (Inamps) pelo Ministério da Saúde e na universalização do acesso a todas ações e cuidados da rede assistencial pública e privada contratada e ao comando único em cada esfera de governo. ‘Saúde’ compreendida como resultante e condicionante de condições de vida, trabalho e acesso a bens e serviços e, portanto, componente essencial da cidadania e democracia e não apenas como ausência de doença e objeto de intervenção da medicina; a saúde, tomada como medida de determinações sociais e perspectiva de conquista da igualdade, contrapõe-se ao estatuto de mercadoria assistencial que lhe é conferido pela ótica economicista, tal como definida na VIII Conferência Nacional de Saúde é “a resultante das condições de alimentação, habitação, renda, meio ambiente, trabalho, transporte, emprego, lazer, liberdade, acesso e posse da terra e acesso aos serviços de saúde”. 

Histórico: o contexto de formulação e inscrição do SUS na Constituição de 1988

O SUS foi formulado, na esteira da luta pela redemocratização do Brasil, por intelectuais, entidades de profissionais de saúde, estudantis e outras entidades da sociedade civil. Como expressão institucional da Reforma Sanitária, o SUS, entre outras referências, inspirou-se no processo de mudança no sistema de saúde italiano – denominado Riforma Sanitaria do qual se originou a Lei n. 833 de 1978 sobre a Istituzione del Servizio Sanitario Nazionale. A convergência entre as mudanças teórico-conceituais acerca das concepções sobre as relações entre saúde, Estado e sociedade e as lutas pelas liberdades democráticas contra o regime militar confluíram para a formulação e tradução operacional da Reforma Sanitária Brasileira. O lema “saúde é democracia” embalou as proposições da Reforma Sanitária difundidas durante a preparação e realização da VIII Conferência Nacional de Saúde em 1986. A efervescência dos movimentos sociais a partir da metade da década de 1970, a criação do Centro Brasileiro de Estudos de Saúde (Cebes), em 1976, as experiências locais alternativas de organização de serviços de saúde, a presença de sanitaristas no planejamento de instituições de saúde e, sobretudo, o intenso debate e a apresentação de reflexões, em fóruns dos movimentos sociais e nas arenas governamentais, sobre as alternativas à hegemonia dos interesses mercantis na assistência médica previdenciária, tornaram-se os ingredientes essenciais para a elaboração das diretrizes do SUS. Durante o I Simpósio de Saúde da Câmara dos Deputados em 1979, o documento do Cebes intitulado “Saúde é Democracia” sinalizou para a necessidade de criação de um sistema único e para a necessidade de transformação das ações de saúde em bens sociais gratuitos sob responsabilidade do Estado a partir de uma base eficaz de financiamento. Tais premissas justapostas às acepções sistêmicas e universalistas sobre previdência e assistência social fundamentaram a inscrição do SUS como integrante das ações destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social no artigo 194 da Constituição de 1988. 

Fundamentos teóricos-políticos do SUS

O SUS resulta da formulação e legitimação de estratégias de reordenação do sistema de saúde brasileiro postas em disputa com teorias divergentes sobre as concepções sobre saúde-doença e distintos projetos de poder no campo da saúde. A partir da concepção histórico-estruturalista, os estudos sobre as relações entre medicina e sociedade enfatizaram a necessidade de desvendar os padrões de intervenção estatal específicos na área da saúde. As interpretações sobre as articulações entre saúde e política econômica buscaram evidenciar simultaneamente: 1) a natureza objetiva (histórico- material) da sociedade, a identificação de padrões, variações e matizes dos arranjos político-institucionais presentes no setor saúde no Brasil; 2) a identificação e análise da origem e das contradições entre projetos de atores singulares, suas projeções no Estado, visto não apenas como locus de preservação de legitimação, mas também como arena de disputa por hegemonia. O padrão dual de desenvolvimento social e econômico e seus rebatimentos sobre os níveis de desigualdade e indicadores de saúde, em um contexto pautado pela emergência de demandas complexas em termos sociais, biológicos e geográficos questionavam as respostas estatais centradas em programas de controle de endemias, por meio da atuação do Ministério da Saúde ou do atendimento individual a determinadas categorias de trabalhadores, administrado pela Previdência Social. No final dos anos 70, o descompasso entre as receitas e as despesas com saúde e as críticas à natureza dicotomizada e fragmentada do sistema foram incluídos nas agendas de reivindicação dos movimentos sociais e nas pautas da grande imprensa. No período de transição democrática, a feição nacional e universalista da luta pela transformação do sistema de saúde e das condições de saúde da população brasileira viabilizou alianças com setores progressistas de diferentes orientações político-partidárias. Os compromissos com a produção de conhecimentos sobre os determinantes sociais da saúde, com o movimento por mudança no sistema de saúde e mudanças na sociedade brasileira lastrearam a formulação do SUS. No início da denominada Nova República, a coalizão suprapartidária e a mobilização social, essenciais para a inclusão da Seguridade Social e do SUS como direitos de cidadania, tornaram exeqüível a nomeação de integrantes do movimento sanitário para cargos de direção no Ministério da Saúde e na Previdência Social, que, por seu turno, construíram as bases técnicooperacionais para a transferência de recursos humanos, financeiros e físicos e competências do Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social para o Ministério da Saúde.

Bases jurídico-legais do SUS

O direito à saúde elevado ao patamar de direito essencial em função de sua ligação intrínseca com o direito à vida e à dignidade da pessoa humana no âmbito da positivação dos direitos sociais atribuída pela Constituição de 1988, traduz-se no reconhecimento da saúde como direito público subjetivo de eficácia plena e imediata. A tutela estatal e o agir positivo, ao ensejarem a criação e efetivação de políticas públicas, fazem com que esses direitos adquiram caráter coletivo. O SUS, responsável pela garantia do exercício do direito à saúde, tem como suportes doutrinários o direito universal e dever do Estado (artigo 196 da Constituição Brasileira de 1988); a integralidade das ações de saúde; a descentralização, com direção única em cada esfera de poder e a participação da sociedade (artigo 198). Em termos operacionais, trata-se de um sistema unificado, regionalizado, com atribuições definidas por esfera de governo, financiamento compartilhado e áreas de competências e abrangência firmadas. A saúde passa a ter o estatuto de bem de relevância pública tal como previsto no artigo 197, que define a competência do poder público na regulamentação, fiscalização e controle das ações e serviços de saúde. O artigo 199 franqueia à iniciativa privada a participação nas atividades de saúde. As áreas de atuação e competência dos órgãos do sistema de saúde são definidas no artigo 200. Segundo este dispositivo, o controle, fiscalização, execução e ordenamento das políticas, ações e programas referentes a itens diversos, tais como alimentos, medicamentos, equipamentos, hemoderivados, saneamento básico, formação de recursos humanos para a saúde, ambientes de trabalho, desenvolvimento científico e tecnológico e meio ambiente são atribuições do SUS. O conteúdo constitucional do SUS é discriminado e detalhado em duas leis orgânicas, a Lei 8.080/90 e a Lei 8.142/ 90. A Lei 8.080/90 contém dispositivos relacionados com o direito universal, relevância pública, unicidade, descentralização, financiamento, entre outros, enfatizando a definição das atribuições de cada esfera de governo dentro do novo sistema. A Lei 8.142/ 90 dispõe sobre o caráter, as regras de composição, regularidade de funcionamento das instâncias colegiadas do SUS – o conselho e a conferência de saúde – e transferências intergovernamentais de recursos. Ao longo do tempo, a legislação ordinária foi complementada por decretos de autoria do poder executivo ou do legislativo e normas emanadas do Ministério da Saúde, entre as quais as normas operacionais básicas (NOBs) que determinaram as regras para o repasse dos recursos federais às esferas subnacionais. 

O processo de implementação dos princípios e diretrizes organizacionais do SUS

Os questionamentos à Constituição de 1988, especialmente quanto à generosa e abrangente perspectiva de organização de um sistema integrado de seguridade social e ao apoio às propostas de organização de seguros baseados na relação contribuição-benefício sob regime de capitalização emanadas do receituário de ajuste fiscal, alteraram o curso de implementação do SUS. No início dos anos 90, a conjuntura adversa aos projetos de corte universalista contribuiu para a fragmentação das bases de apoio político, não observância das normas sobre as receitas e destinos do orçamento da ‘seguridade social’ e distintas velocidades da regulamentação de cada um de seus componentes: saúde, previdência e assistência social. A fragmentação da seguridade social e, em especial, o não cumprimento dos preceitos constitucionais relacionados com o financiamento da saúde limitaram a plena implementação do SUS. Em 1993, o então Ministério da Previdência e Assistência Social retirou as transferências destinadas à saúde a partir da contribuição sobre a folha de salários. Desde então, a resistência contra o subfinanciamento da saúde tem sido a tônica de entidades da sociedade civil, parlamentares e integrantes do poder judiciário e do ministério público, e a participação das esferas subnacionais, principalmente os municípios, tem sido crescente. A mobilização permanente em torno da garantia de recursos para a saúde gerou compromissos governamentais com a estabilidade dos repasses tal como expressos na Emenda Constitucional 29. No que concerne ao desenho e à execução dos pactos intergovernamentais para consolidar o processo de descentralização e reorganizar as redes do sistema de saúde, os avanços são notáveis. Nos marcos da democracia e do federalismo, o SUS construiu uma estrutura institucional complexa para coordenar as ações dos três níveis de governo: as ações de saúde pública e os serviços de saúde estatais, filantrópicos e privados. As Comissões Gestoras Bipartite e a Comissão Tripartite, integradas por representantes das três esferas de governo, são instâncias de decisão compartilhada sobre políticas de saúde. Os governos locais tornaram-se essenciais na organização da atenção à saúde, e os representantes dos usuários, profissionais de saúde e gestores civis dispõem de instrumentos para formular políticas de saúde, controlar e fiscalizar a ação das instituições de saúde. Contabilizamse ainda, entre os expressivos avanços da estruturação de um sistema único e descentralizado, os êxitos do impacto sobre o controle/redução de agravos relacionados com a oferta de atenção universal a grupos populacionais definidos. Contudo, o SUS, no que concerne especialmente à oferta de assistência médico-hospitalar, não é universal. A preservação da segmentação das demandas condiciona e de certo modo legitima o subfinanciamento público para a atenção universal à saúde e desafia permanentemente a lógica da organização do SUS. A vigência da clivagem assistencial afeta a eqüidade do acesso aos serviços de saúde, os valores sobre a qualidade do que é público e a própria definição de SUS. Os usos correntes do termo SUS, como sinônimo de um convênio de repasse de recursos ou órgão de compra de serviços e não como sistema de saúde, restringem drasticamente sua natureza e atribuições constitucionais. Alternativamente, a imunidade do direito à saúde tal como previsto pela Constituição de 1988 às tentativas de desfigurá-lo, bem como os efeitos favoráveis da inclusão e universalização das ações de saúde conferiram ao SUS o estatuto de política de Estado e modelo exemplar de sistema de saúde na América Latina. 

O resgate do SUS constitucional

As avaliações sobre a persistência de problemas de saúde e elevadas desigualdades econômico-sociais e no acesso a bens e serviços vis-à-vis o subfinanciamento, as distorções na estrutura dos gastos públicos e a subordinação das políticas sociais em face da ‘financeirização’ do orçamento público estimularam a realização do VIII Simpósio da Câmara Federal sobre Política Nacional de Saúde em 2005. O debate e a mobilização para o resgate do SUS constitucional implicam a defesa da seguridade social e a definição de uma política nacional de desenvolvimento e, portanto, revisão da política monetária. Recursos oriundos da desvinculação de receitas da União, inclusive das contribuições sociais e do elevado superávit fiscal, devem ser redirecionados para as políticas sociais. As iniciativas de criar e reunir um Fórum da Reforma Sanitária na Escola Nacional de Saúde Pública Sergio Arouca e a realização de reuniões conjuntas da Associação Brasileira de Saúde Coletiva (Abrasco) Centro Brasileiro de Estudos de Saúde (Cebes), Rede Unida, Associação Brasileira de Economia da Saúde (Abres), Associação Nacional de Promotores do Ministério Público em Defesa da Saúde (Ampasa) e a Frente Parlamentar da Saúde permitiram ampliar e aprofundar a reflexão e as propostas de resgate do SUS constitucional. O documento “SUS pra Valer: universal, humanizado e de qualidade”, subscrito por essas entidades, elaborado no segundo semestre de 2006, contendo estratégias programáticas, reafirma a imprescindibilidade da compatibilização dos padrões de saúde dos brasileiros ao progresso tecnológico, cultural e político disponível. Por sua vez, as instituições responsáveis pela gestão do SUS definiram novas diretrizes para a descentralização no Pacto pela Vida, em Defesa do ‘SUS’ e de Gestão, proposto pelo Ministério da Saúde, Conselho de Secretários de Saúde (Conass) e Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde (Conasems) em 2006. Medidas como o reforço à organização das regiões sanitárias, a cogestão, a base do financiamento tripartite como parâmetro para o planejamento e definição de responsabilidades sanitárias compartilhadas aproximam a trajetória do SUS real a do SUS constitucional. Os esforços para corrigir o rumo e o prumo da trajetória do SUS, quer oriundos da esfera da sociedade civil, quer gerados na esfera governamental, ainda que até agora tenham logrado contra-restar plenamente obstáculos estruturais, expressam a vitalidade e perenidade de seus princípios e diretrizes.   

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